1.- Introducción.

La técnica de la asignación de "personalidad jurídica instrumental" a ciertas unidades administrativas, en su mayoría adscritas a ministerios gubernamentales, ha sido aceptada como uno de las alternativas organizativas para superar las deficiencias operativas del Gobierno Central.

Esta modalidad organizativa consiste en la aceptación de una ficción jurídica según la cual, una determinada unidad administrativa puede actuar como si tuviera personalidad jurídica de derecho público, sin que efectivamente la tenga. Esto permite que maneje su propio presupuesto, su sistema de adquisiciones, y en la mayoría de los casos, no tenga que aplicar el obsoleto sistema de reclutamiento del Servicio Civil. Podemos decir que estamos ante un mal menor, si se considera que en muchas ocasiones para evitar esas limitaciones operativas, lo que el legislador ha decidido es la creación de nuevos entes públicos con patrimonio y personalidad plena, lo que ha contribuido al desmembramiento de la capacidad de actuar del Sector Público y a la atomización de la toma de decisiones, como ya lo analizamos en el documento: " Propuesta de Modelo para la Reforma del Marco Legal de la Administración Pública Costarricense, enero de 2000"

En la figura de la personalidad jurídica instrumental se mantiene una adscripción a una dependencia administrativa superior, que permite que su actuación se someta con mayor facilidad a directrices y en muchos casos a instrucciones de la dependencia ministerial de la cual forma parte.

No cabe ninguna duda que estamos ante un fenómeno organizativo que no soluciona las deficiencias tradicionales de la capacidad de gestión del Gobierno Central, pero al menos permite una mayor flexibilidad y herramientas de gestión sustancialmente superiores a las predominantes en la instancia de la cual forman parte. Lo correcto sería corregir la normativa que impide que los Ministerios puedan asumir con un mínimo de racionalidad y eficiencia sus tareas, mediante un rediseño de sus estructuras tradicionales y sus procedimientos de gestión. Este problema ha sido constantemente evitado por los responsables políticos, por lo cual a pesar de que la "personificación instrumental" más que una solución sea un síntoma de la atrofia gubernamental, sigue apareciendo como una técnica organizativa que permite enfrentar con mejores herramientas el cumplimiento de funciones públicas [1].

2.- Una práctica muy extendida:

El fenómeno de la personalidad jurídica instrumental se extendió a partir de los años setenta del anterior siglo, aunque existen unidades administrativas que gozan actualmente de dicha condición, creadas desde el siglo antepasado, como podemos ver en la siguiente tabla:

Como puede verse la figura ha sido utilizada en todos los dominios del quehacer público, y básicamente conduce a facilitar el gasto público. 3.- El contrasentido de negar la personalidad instrumental a la Administración Tributaria.

Como afirmamos en nuestro comentario "Una omisión injustificable", es un contrasentido mayúsculo que en Costa Rica se otorgue más facilidad de gestión a las unidades administrativas que gastan que a las que recaudan. "No existe ninguna razón técnica para que una de las dependencias sobre la cual recae la responsabilidad de recaudar la práctica totalidad de los ingresos del Gobierno Central (con el nuevo concepto de integración de Tributación y Aduanas) no pueda gozar de mecanismos organizativos que utilizan numerosas dependencias públicas con finalidades también importantes pero nunca del calibre de la primera. El contrasentido de que sea más fácil gastar que recaudar, que se otorgue mejor capacidad de gestión para disponer de los escasos recursos públicos que para allegarlos a las arcas del Estado, deja mucho que desear de los criterios que han imperado en los últimos dieciocho meses en la discusión de la reforma fiscal." [2]

4.- El intento de dotar a la Administración Tributaria de personalidad instrumental.

La propuesta de Ley de Ordenamiento Fiscal, sometida a conocimiento de la Asamblea Legislativa en el año 2002, planteaba la creación de una Agencia Nacional de Administración Tributaria, concebida como "un ente desconcentrado adscrito al Ministerio de Hacienda, con autonomía administrativa, técnica y financiera, independencia de presupuesto y capacidad para licitar, contratar y realizar todos los actos que fueren necesarios para su gestión". La posibilidad de manejar su presupuesto y diseñar su propio régimen de personal, son rasgos típicos de la personalidad jurídica instrumental que se perseguía alcanzar con esta propuesta.

Lamentablemente, pese al correcto diseño de la propuesta de creación de la Agencia, la negativa a su aceptación por parte de los legisladores se debe a la indebida influencia del corporativismo empresarial y sindical que imperó en la Comisión Mixta legislativa que conoció el proyecto de reforma fiscal [3]. La independencia en el manejo de su propio régimen de personal con posibilidad de reclutar con fundamento en la idoneidad y la aplicación directa del régimen disciplinario, es un tema que no es del agrado del corporativismo sindical. Por su parte, el corporativismo empresarial, a todas luces no desea una Administración Tributaria con capacidad de gestión que pueda hacer cumplir a cabalidad las obligaciones tributarias y superar el régimen de impunidad fiscal que prevalece actualmente, gracias más que nada, a una Dirección de Tributación ineficiente y con muy limitadas capacidades organizativas.

5.- Malpraxis legislativa.

Sin duda alguna, la irresponsable negativa de los legisladores a dotar a la Administración Tributaria de las herramientas que le permitan hacer cumplir la ley, califica como un caso flagrante de malpraxis legislativa.

Se ha alegado que en el pasado se ha abusado con el esquema de la personalidad jurídica instrumental como excusa para no emplear esa modalidad ahora para fortalecer la organización de la Administración Tributaria. No cabe duda que el camino de la personalidad jurídica instrumental se ha utilizado como un desvío para no enfrentar la obligación de solucionar las herramientas de gestión del Gobierno Central, y que la solución de dichas deficiencias es impostergable. Lo que sucede es que en este momento no se discute ninguna iniciativa que ni lejanamente se ocupe de los problemas de gestión de la Administración Central, lo cual convierte el "razonamiento" de los legisladores en un una falacia que lleva a un círculo vicioso. Se aduce que como hay gran cantidad de unidades administrativas con personalidad jurídica instrumental, no hay que crear más, a pesar de que las que existen se encargan de gastar recursos públicos, y la que se propone es la única que recauda.

Sin duda hay muchas personas interesadas en que la impunidad fiscal se perpetúe.